編者按：糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)，保障糧食安全是一個永恒的課題。我國糧食安全取得了舉世矚目的巨大成就，但同樣面臨需求剛性增長、結(jié)構(gòu)性矛盾突出、生產(chǎn)成本高企、國際貿(mào)易不確定性增加等問題和挑戰(zhàn)。本刊獨家約請國務(wù)院參事室特約研究員、國家發(fā)展和改革委員會原副主任杜鷹就“中國的糧食安全戰(zhàn)略”談一些認識，分兩期刊登，供廣大讀者學(xué)習(xí)。
當前討論國家糧食安全問題具有特殊的重要意義。一是我國外部環(huán)境復(fù)雜嚴峻，美國對我國全面打壓阻遏升級，世界百年未有之大變局加速演進，我們必須做好應(yīng)對嚴峻挑戰(zhàn)和復(fù)雜局面的充分準備；二是我國即將開啟向第二個百年奮斗目標前進的新征程，現(xiàn)代化建設(shè)正處在關(guān)鍵時期，我們既要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，又要做好六保六穩(wěn)工作，比任何時候都要注意處理好發(fā)展與安全的關(guān)系；三是經(jīng)過多年的糧食豐產(chǎn)之后，我國糧食供求出現(xiàn)一些階段性的變化，結(jié)構(gòu)性矛盾日顯突出，傾向性、苗頭性問題開始顯現(xiàn)，需要我們給予高度關(guān)注。糧食安全是維護經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定最重要的壓艙石。當前和今后一個時期，切實保障國家糧食安全，不斷提高糧食安全保障水平，具有重要的現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略意義。
聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）1983年發(fā)布了新的糧食安全定義，即：“確保所有人在任何時候既能買得到又能買得起所需要的基本食品”。這里有兩層含義：一是可得性，即社會要生產(chǎn)出足夠的糧食；二是可及性，即所有人要能夠買得起糧食?？梢?，糧食安全是一個既包括生產(chǎn)與供給，又包括分配與消費的完整概念。
國以農(nóng)為本，民以食為天。新中國成立以來，黨和政府始終把解決人民的吃飯問題作為治國安邦的頭等大事。經(jīng)過70多年艱苦卓絕的努力，尤其是經(jīng)過40多年改革開放的滄桑巨變，中國不僅成功地解決了十幾億人口的吃飯問題，用全球9%的耕地、6%的淡水資源，生產(chǎn)了全球1/4的糧食，養(yǎng)活了全球近1/5的人口，而且實現(xiàn)了由“吃不飽”到“吃得飽”、由“吃得飽”到“吃得好、吃得安全”的歷史性轉(zhuǎn)變，在保障糧食安全上取得了舉世矚目的巨大成就。
一是糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長。糧食總產(chǎn)從1978年的3.05億噸增長到2019年的6.64億噸，增長了1.18倍，年均增長1.92%；自2012年突破6億噸、2015年超過6.6億噸以后，連續(xù)5年穩(wěn)定在6.5億噸以上水平（參見圖1）。糧食單產(chǎn)從1978年的337斤/畝提高到2019年的763斤/畝，增長1.26倍；2017年，我國稻谷、小麥、玉米的單產(chǎn)比世界平均水平分別高50.1%、55.2%和6.2%。人均糧食占有量從1978年的316.6公斤提高到2019年的474.2公斤，整整提高了50%，穩(wěn)定高于世界平均水平。
四是糧食儲備能力顯著增強。目前，我國共有標準糧食倉庫倉容6.7億噸，簡易倉容2.4億噸，足足可以裝下一年的產(chǎn)量；全國糧食物流總量接近5億噸，其中有近一半為跨省流量，糧食區(qū)域間調(diào)配能力顯著增強；政府糧食儲備充足，遠高于國際儲備量占消費量17%的安全線，且在全國大中城市均建立了10~15天的應(yīng)急成品糧儲備，具備應(yīng)對重大災(zāi)害和公共突發(fā)事件的能力。
中國在保障糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給上取得的巨大成就，不僅為國民經(jīng)濟的高速增長打下堅實基礎(chǔ)，也為全球糧食安全和可持續(xù)發(fā)展作出重要貢獻。
國家糧食安全戰(zhàn)略的要點在長期的實踐中，我們堅持走中國特色糧食安全之路，形成了一整套保障國家糧食安全的理念、戰(zhàn)略、政策和做法，確立了以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略的要點是:
第一，始終堅持以我為主、立足國內(nèi)的糧食安全方針。中國是人口大國，也是世界上最大的糧食生產(chǎn)國和消費國。盡管中國的農(nóng)業(yè)資源稟賦欠佳，人均農(nóng)業(yè)資源相對匱乏，但解決十幾億人口的吃飯問題不能寄希望于國際市場。這主要是基于以下幾點考慮：一是出于戰(zhàn)略考量，不能受制于人。正如習(xí)近平總書記指出“一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全的主動權(quán)，進而才能掌握經(jīng)濟社會發(fā)展這個大局?？縿e人解決吃飯問題是靠不住的，如果口糧依賴進口，我們就會被別人牽著鼻子走”。二是國際貿(mào)易量有限。全球糧食貿(mào)易量約2.5~3億噸，不到我國糧食消費量的一半，其中大米貿(mào)易量3500~4000萬噸，僅相當國內(nèi)消費量的1/4。三是出于外交考慮。我國進口糧食具有“大國效應(yīng)”，一旦大量從國際市場采購糧食，勢必引起國際糧價大幅上漲，不僅要付出高昂代價，而且會影響我國與一些缺糧國家和發(fā)展中國家的關(guān)系，目前全球8.2億饑餓人口主要集中在這些國家。四是出于國內(nèi)的考慮。目前我國農(nóng)業(yè)就業(yè)人口仍有1.94億人，過多進口糧食，會沖擊國內(nèi)的糧食生產(chǎn)和就業(yè)。我國小麥、水稻、玉米的單產(chǎn)水平分別是單產(chǎn)排在前10位國家平均水平的60%、71%和67%，糧食增產(chǎn)仍有潛力。
糧食自給率是衡量糧食安全的主要指標。1996年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織召開世界首腦糧食峰會前夕，我國發(fā)布第一部《糧食白皮書》，提出我國的糧食自給率要保持在95%以上。后來，隨著人們膳食結(jié)構(gòu)改善和蛋白飼料的需求增長，大豆進口量逐年遞增，特別是入世后，2004年我國從農(nóng)產(chǎn)品凈出口國轉(zhuǎn)為凈進口國，必須根據(jù)新的情況有取有舍。黨的十八大以后，中央重新定義了糧食安全的內(nèi)涵，進一步明確了保障國家糧食安全的優(yōu)先序，指出糧食安全的核心是口糧安全，在糧食中要重點保谷物基本自給，在谷物中要確保口糧絕對安全；明確了糧食安全的根基是能力安全，這包括“三個能力”，即：國內(nèi)可持續(xù)的綜合生產(chǎn)能力、必要的儲備能力，以及對國際資源的掌控能力，要求把確保國家糧食安全的著眼點放到能力建設(shè)上來。
第二，堅持不懈提高糧食綜合生產(chǎn)能力。主要是靠三條：一是藏糧于地。前提是守住18億畝耕地紅線，劃定永久基本農(nóng)田，同時加強旱澇保收高標準農(nóng)田建設(shè)。近15年我國糧食連年豐收，只有兩個年度減產(chǎn)，減產(chǎn)幅度不超過2%，打破了以往“兩增一減一平”的怪圈，主要得益于基礎(chǔ)設(shè)施保障能力不斷增強。二是藏糧于技。中國增加糧食總產(chǎn)量，主要靠提高單位面積產(chǎn)量。2019年比1978年，我國糧食播種面積減少6800萬畝，但產(chǎn)量卻翻了一番多，主要靠單產(chǎn)的提高。提高單產(chǎn)，主要靠良種良法，靠科技進步。經(jīng)過多年的不懈努力，我國糧食生產(chǎn)的良種覆蓋率、科技進步率、栽培管理水平、綜合機械化率都上了一個大臺階，今后仍然要堅持走科技興農(nóng)、內(nèi)涵發(fā)展的路子。三是優(yōu)化區(qū)域布局。不同農(nóng)產(chǎn)品在不同區(qū)域具有不同的比較優(yōu)勢，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局，是降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的重要途徑。2016年以來，我國在劃定和建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)方面做了大量工作，推動優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，使農(nóng)業(yè)資源配置效率得到進一步提升。
第三，保護和調(diào)動種糧抓糧積極性。主要是“三個積極性”。一是調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。家庭承包制的確立，本身就是最大的激勵機制。進入新世紀以來，繼取消農(nóng)業(yè)稅后，國家逐步建立和完善對農(nóng)業(yè)的支持保護體系，加大對農(nóng)業(yè)的投入，實施生產(chǎn)者補貼，建立最低價收購制度，加強服務(wù)體系建設(shè)，進一步保護和調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。二是調(diào)動農(nóng)業(yè)科技人員積極性。我國擁有世界上人數(shù)最多、體系較為完整的農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣隊伍。新世紀以來，特別是黨的十八大以來，國家出臺了一系列激勵農(nóng)業(yè)科研人員創(chuàng)新的舉措，推進事業(yè)單位改革，實行人員聘用制度；搭建科研成果交易平臺，開展科研成果權(quán)益分享改革試點；在強化公益性職能的同時，放活經(jīng)營性服務(wù)，允許科研人員和技術(shù)推廣人員自主創(chuàng)業(yè)、持股兼職，調(diào)動了科研人員的積極性。三是調(diào)動地方政府抓糧的積極性。20世紀90年代中期，我國即建立糧食省長負責制。為了解決“產(chǎn)糧大縣、經(jīng)濟小縣、財政窮縣”問題，中央財政從2005年開始實施產(chǎn)糧大縣激勵政策，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，同時取消產(chǎn)糧大縣糧食風險金、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目地方配套。探索建立對糧食產(chǎn)銷區(qū)利益補償機制。
第四，健全糧食儲備制度，暢通糧食市場流通。一是在儲備方面。管好用好“天下糧倉”，對于調(diào)節(jié)豐欠、平抑物價、保證市場供應(yīng)具有不可替代的重要作用。改革開放以來，隨著糧食購銷體制改革的深入，國家不斷完善糧食儲備體系，逐步建立起政府儲備與企業(yè)儲備功能互補、中央儲備與地方儲備各負其責、政策性業(yè)務(wù)與經(jīng)營性業(yè)務(wù)相互分離、儲備規(guī)模結(jié)構(gòu)比較合理、運行機制較為完善的國家糧食儲備體系。二是在市場流通方面。我國糧食流通經(jīng)歷了從統(tǒng)購統(tǒng)銷、調(diào)撥包干到多渠道流通，再到糧食購銷市場化的轉(zhuǎn)變歷程。目前，全國共有糧食購銷主體近10萬家，糧食加工企業(yè)幾十萬家，從糧食購銷到加工轉(zhuǎn)化基本實現(xiàn)了市場調(diào)節(jié)。三是在市場體系建設(shè)方面。我國建立了從現(xiàn)貨市場到期貨市場、從批發(fā)市場到線上交易、市場類型齊全、交易方式多樣的市場體系和四通八達的糧食物流體系，糧食流通、儲備、加工的裝備水平、技術(shù)水平不斷提高。
第五，充分利用“兩個市場、兩種資源”。為了彌補國內(nèi)資源短缺、緩解資源環(huán)境壓力、調(diào)劑品種和豐欠余缺，我國從國際市場適度進口農(nóng)產(chǎn)品是必要的，也有利于我們騰出寶貴的農(nóng)業(yè)資源，集中力量確保谷物基本自給和口糧絕對安全。一是把好進口關(guān)。我國入世后，大幅度降低進口關(guān)稅，對谷物進口實行配額管理，配額內(nèi)進口實行低關(guān)稅，配額外進口實行高關(guān)稅；大豆實行單一關(guān)稅管理，稅率3%。我國目前每年凈進口農(nóng)產(chǎn)品500億美元左右，其中大米、小麥、玉米有進有出，凈進口較多的是大豆，約占進口農(nóng)產(chǎn)品總額的80%。二是積極穩(wěn)妥推進農(nóng)業(yè)走出去。自2007年中央一號文件第一次提出農(nóng)業(yè)走出去以來，特別是2013年習(xí)近平總書記提出“一帶一路”倡議以來，我國農(nóng)業(yè)走出去步伐明顯加快，海外農(nóng)業(yè)合作、投資、并購日趨活躍，合作領(lǐng)域從種養(yǎng)業(yè)拓展到農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈。比如，中糧集團收購了荷蘭的尼德拉和香港的來寶集團，強化了在全球的糧食加工、物流、倉儲和貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)布局；又比如，中化集團先后收購瑞士先正達和以色列安道麥公司，成為全球最大的農(nóng)藥生產(chǎn)公司和僅次于孟山都、杜邦先鋒的第三大種業(yè)公司，產(chǎn)業(yè)鏈和研發(fā)基地覆蓋130多個國家。
